Stadtpolitik in Frankreich vor Herausforderungen in einer neuen Dimension

Gesellschaftliche Integration gescheitert?

Stadtpolitik in Frankreich vor Herausforderungen in einer neuen Dimension

Wolfgang Neumann

1.Problemdruck

Die jüngs­ten Aus­ein­an­der­set­zun­gen zwi­schen jugend­li­chen Bewoh­nern sozia­ler Brenn­punk­te und der Poli­zei im Novem­ber 2005 haben erneut ein durch räum­li­che und sozia­le Segre­ga­ti­on her­vor­ge­ru­fe­nes struk­tu­rel­les Pro­blem Frank­reichs offen dar­ge­legt: die Tat­sa­che näm­lich, dass es ganz spe­zi­fi­sche Quar­tie­re mit beson­de­ren städ­te­bau­li­chen, woh­nungs­po­li­ti­schen und wirt­schaft­lich-sozia­len Pro­ble­men gibt, die zuneh­mend den Kern sozia­ler und stadt­struk­tu­rel­ler Her­aus­for­de­run­gen in Frank­reich bezeich­nen.

Aktu­ell zählt man 752 sol­cher städ­ti­schen Pro­blem­ge­bie­te, die als so genann­te „Zones Urbai­nes Sen­si­bles (ZUS) vom Zen­tral­staat in den Städ­ten und Gemein­den Frank­reich aus­ge­wie­sen wer­den. Die­se städ­ti­schen Son­der­zo­nen wer­den defi­niert durch das Vor­han­den­sein von „Grands Ensem­bles“ bzw. stark sanie­rungs­be­dürf­ti­ger Wohn­quar­tie­re und einem „erheb­li­chen Ungleich­ge­wicht von Woh­nen und Arbei­ten in die­sen Quar­tie­ren“. Die durch­schnitt­li­che Grö­ße die­ser „sen­si­blen Stadt­zo­nen“ liegt bei etwas über 6000 Bewoh­nern. Die kleins­te ZUS umfasst etwas über 300 Ein­woh­ner wohin­ge­gen die gro­ßen Zones Urbai­nes Sen­si­bles im Umkrei­se der Städ­te Paris, Lyon und Mar­seil­le zwi­schen 30 000 und 50 000 Bewoh­ner zäh­len.

Wie die Kar­te 1 zeigt, sind die­se Pro­blem­zo­nen nicht nur auf die Vor­städ­te der gro­ßen Bal­lungs­räu­me zen­triert, son­dern ver­wei­sen viel­mehr durch die ihre Streu­ung über das gesam­te Ter­ri­to­ri­um lan­des­wei­te Ver­brei­tung auf eine neue Dimen­si­on der Her­aus­for­de­rung vor die sich fran­zö­si­sche Stadt­po­li­tik gestellt sieht.

2.Bestandsaufnahme

Schon die sum­ma­ri­sche Erfas­sung aus­ge­wähl­ter Indi­ka­to­ren für die­se städ­ti­schen Brenn­punk­te unter­streicht nach­hal­tig die räum­li­che und sozia­le Spal­tung Frank­reichs:

  • Die durch­schnitt­li­che Arbeits­lo­sig­keit in die­sen Pro­blem­ge­bie­ten ist mit etwas über 20% mehr als dop­pelt so hoch wie der fran­zö­si­sche natio­na­le Durch­schnitt. In bestimm­ten städ­ti­schen Pro­blem­zo­nen erreicht die Jugend­ar­beits­lo­sig­keit nahe­zu 50%, der Anteil so genann­ter pre­kä­rer Arbeits­ver­hält­nis­se liegt eben­falls weit über dem natio­na­len Durch­schnitt. Per­so­nen mit Migra­ti­ons­hin­ter­grund bzw. Zuwan­de­rer sind in all die­sen Dimen­sio­nen weit über­pro­por­tio­nal betrof­fen.
  • Das durch­schnitt­li­che jähr­li­che Haus­halts­ein­kom­men in die­sen Gebie­ten weicht mit 19 000 Euro erheb­lich vom natio­na­len Durch­schnitt von 30 000 Euro ab; mehr als die Hälf­te aller betrof­fe­nen Haus­hal­te hat ein Ein­kom­men unter­halb der steu­er­li­chen Min­dest­gren­ze.
  • Der pro­zen­tua­le Anteil der Sozi­al­hil­fe­emp­fän­ger ( RMI ) erreicht mit 7,1% einen dop­pelt so hohen Anteil wie der lan­des­wei­te Durch­schnitt.
  • Fast 40% der Jugend­li­chen über 15 Jah­re, die nicht mehr der Schul­pflicht unter­lie­gen, haben kei­nen Abschluss.
  • Auf je 5000 Ein­woh­ner in den ZUS kom­men gera­de mal 6,5 medi­zi­ni­sche Ein­rich­tun­gen, wäh­rend das Ver­hält­nis für Frank­reich im Durch­schnitt bei 14,6 sol­cher Ein­rich­tun­gen je 5000 Ein­woh­ner liegt.
  • Auch die Alters­py­ra­mi­de, eth­ni­sche Her­kunft der Bewoh­ner und die Fami­li­en­struk­tu­ren unter­schei­den sich signi­fi­kant von der Situa­ti­on in Frank­reich ins­ge­samt. So liegt der Anteil der unter 20jährigen mit ca. 34% deut­lich über dem natio­na­len Durch­schnitt von 25%. Der pro­zen­tua­le Anteil Allein­er­zie­hen­der liegt mit 14,9% weit über den 8,0% im lan­des­wei­ten Durch­schnitt.
  • Der Aus­län­der­an­teil ist auf­grund des fran­zö­si­schen Staats­an­ge­hö­rig­keits­rechts und der z.T. feh­len­den sta­tis­ti­schen Erfas­sung von Bewoh­nern aus­län­di­scher Her­kunft nur schwer zu bestim­men. Der offi­zi­ell genann­te Anteil von ca. 17% ist des­halb nur sehr begrenzt aus­sa­ge­kräf­tig. Der Anteil der Wohn­be­völ­ke­rung mit „Migra­ti­ons­hin­ter­grund“ in die­sen Vier­teln liegt weit­aus höher, der pro­zen­tua­le Anteil der Nicht-EU-Aus­län­der an den Ein­wan­de­rern beträgt ins­ge­samt über 80% — die stärks­ten Grup­pen mit jeweils etwas über 20% bil­den dabei Ein­wan­de­rer aus Alge­ri­en und Marok­ko. Hin­zu kommt ein eben­falls erheb­li­cher Anteil von Zuwan­de­rern aus den schwarz­afri­ka­ni­schen Staa­ten.
  • Der Anteil der Sozi­al­woh­nun­gen ist mit durch­schnitt­li­chen 62% drei Mal so hoch wie in Frank­reich ins­ge­samt und mit bis zu 100% in ein­zel­nen Wohn­vier­teln völ­lig abwei­chend von der sonst vor­herr­schen­den Mischung von Wohn­ei­gen­tum und Miet- bzw. sozia­lem Woh­nungs­bau. Eben­so gra­vie­rend ist die Abwei­chung in der Bele­gungs­dich­te und in der durch­schnitt­li­chen Woh­nungs­grö­ße.

Ver­sucht man die hier anhand aus­ge­wähl­ter Indi­ka­to­ren skiz­zier­te Situa­ti­on der Zones Urbai­nes Sen­si­bles zusam­men­zu­fas­sen und mit Blick auf offen­sicht­li­che Struk­tur­pro­ble­me in die­sen sozia­len Brenn­punk­ten zu bewer­ten, so lässt sich fol­gern, dass es sich bei den städ­ti­schen Kon­flik­ten weder um ver­ein­zel­te Erup­tio­nen han­delt, noch um sozia­le Pro­blem­stel­lun­gen, die kurz­fris­tig ver­än­der­bar wären. Im Gegen­teil: Auf die immer deut­li­cher zu Tage tre­ten­den gesell­schaft­li­chen Spal­tungs­ten­den­zen und ihre nahe­zu dra­ma­tisch zu nen­nen­de Ver­fes­ti­gung im Zeit­ver­lauf ver­wei­sen meh­re­re Fak­to­ren: Die seit Beginn der 1980er Jah­re quan­ti­ta­tiv wach­sen­de Zahl von offe­nen Kon­flik­ten, ihre For­men und Inten­si­tät und mehr noch ihre Loka­li­sie­rung in bestimm­ten Städ­ten und Vor­städ­ten, deren Grands Ensem­bles alle ver­gleich­ba­re Ent­wick­lun­gen und sozia­le Merk­mals­kon­stel­la­tio­nen auf­wei­sen. Ein wei­te­res her­vor­ste­chen­des gemein­sa­mes Struk­tur­merk­mal der sozia­len Brenn­punk­te ist die im Zeit­ver­lauf kon­ti­nu­ier­li­che Akku­mu­la­ti­on von sozia­len Pro­blem­la­gen bei der Wohn­be­völ­ke­rung. Nahe­zu alle sozia­len Pro­ble­me, die sonst in räum­li­cher, zeit­li­cher und sozio­lo­gi­scher Hin­sicht dekon­zen­triert sind, bal­len sich in signi­fi­kan­ter Wei­se in die­sen von Grands Ensem­bles domi­nier­ten Quar­tie­ren. Alle For­men von Delin­quenz und Kri­mi­na­li­tät tre­ten auf; über­all in die­sen Grands Ensem­bles sind fami­liä­re Des­or­ga­ni­sa­tio­nen und sozia­le Ano­mi­en über­durch­schnitt­lich nach­weis­bar. Alle Unter­su­chun­gen zei­gen, dass die schu­li­sche Miss­er­folgs­quo­te deut­lich über dem Lan­des­durch­schnitt liegt, eben­so wie die Arbeits­lo­sen­quo­te (vor allem in der Alters­grup­pe zwi­schen 15 und 24 Jah­ren). Hin­zu kom­men sozi­al devi­an­te Ver­hal­tens­wei­sen, Alko­ho­lis­mus, Sui­zi­de, Aggres­sio­nen usw.

3. Integration durch Stadtpolitik- Etappen

Vor die­sem Hin­ter­grund muss die schon 1981 begon­ne­ne Stadt­po­li­tik à la françai­se gese­hen wer­den, die eine Bün­de­lung von Stadt­ent­wick­lungs- und Woh­nungs­bau­po­li­tik, von Poli­ti­ken zur Ver­bes­se­rung der schu­li­schen, sozia­len und kul­tu­rel­len Ver­sor­gung, von arbeits­markt­po­li­ti­schen und wirt­schaft­li­chen För­der­maß­nah­men sowie von Kri­mi­na­li­täts­be­kämp­fung und Sicher­heit anstrebt und schritt­wei­se auch durch­aus mit Teil­erfol­gen umge­setzt hat. Der fol­gen­de Kas­ten prä­sen­tiert die unter­nom­me­nen und beson­ders in den letz­ten drei Jah­ren durch die Arbeit des Minist­re de l’emploi, de la cohe­si­on socia­le et du loge­ment, Jean- Lou­is Bor­loo, inten­si­vier­ten poli­ti­schen Schrit­te zur Über­win­dung die­ser gesell­schafts­po­li­tisch bri­san­tes­ten Pro­ble­me Frank­reichs.

Etap­pen der Stadt­po­li­tik
1981 Gewalt­tä­ti­ge Aus­schrei­tun­gen in Les Min­guettes (Rhô­ne-Alpes)
1982 Schaf­fung der Zones d’Education Prio­ri­taires, ZEP
1983 Bericht von Hubert Dube­dout: „Ensem­ble, refai­re la Vil­le“
1984 Ein­rich­tung des Comité Inter­mi­nis­té­ri­el des Vil­les, CIV (Inter­mi­nis­te­ri­el­ler Aus­schuss
für die Stadt)
1985 9. Plan­ver­trag Staat-Regi­on mit dem inte­grier­ten Pro­gramm Déve­lop­pe­ment Soci­al des Quar­tiers, DSQ (Sozia­le Stadt­teil­ent­wick­lung) -> 148 betrof­fe­ne Stadt­tei­le
1990 Schaf­fung des Minis­te­ri­ums für Stadt­ent­wick­lung (Minis­tè­re de la Vil­le), Michel Dele­bar­re
1991 Loi d’orientation pour la Vil­le, LOV
  • Sozia­le Durch­mi­schung und Diver­si­fi­zie­rung der Wohn­for­men
  • Ver­pflich­tung für jede Kom­mu­ne einer Agglo­me­ra­ti­on mit mehr als 200 000 Ein­woh­nern, min­des­tens 20% Sozi­al­woh­nun­gen zur Ver­fü­gung zu stel­len
1995 Prä­si­dent Jac­ques Chi­rac:
  • Ankün­di­gung einer Poli­tique d’Intégration Urbai­ne (Inte­gra­ti­ve Stadt­po­li­tik)
  • Idee eines „Mar­shall­plans“ für die Quar­tiers
1996 Regie­rung Jup­pé
  • Ein­tei­lung in Zones Urbai­nes Sen­si­bles, ZUS (Sen­si­ble städ­ti­sche Zonen), Zones de Redy­na­mi­sa­ti­on Urbai­ne, ZRU (Zonen der städ­ti­schen Redy­na­mi­sie­rung), Zones Fran­ches Urbai­nes, ZFU (Städ­ti­sche Frei­zo­nen)
2000 Loi rela­ti­ve à la soli­da­rité et au renou­vel­le­ment urbain, SRU (Gesetz über Soli­da­ri­tät und Stadt­er­neue­rung)
  • Wie­der­auf­nah­me der Prin­zi­pi­en des LOV von 1991
  • Bes­se­re Ver­tei­lung des Sozia­les Woh­nungs­baus
  • Inte­gra­ti­on des Trans­port­we­sens in die Stadt­po­li­tik
  • Ein­füh­rung von Sché­mas de Cohé­rence ter­ri­to­ria­les, SCOT
  • Plan Local d’Urbanisme, PLU: ergänzt die SCOT auf der kom­mu­na­len bzw. inter­kom­mu­na­len Ebe­ne
2001 Jean-Lou­is Bor­loo wird bei­ge­ord­ne­ter Minis­ter für Stadt­ent­wick­lung und Stadt­um­bau (Minist­re déle­gué à la Vil­le et à la Réno­va­ti­on urbai­ne; heu­te : Minis­tè­re de l’emploi, de la cohé­si­on socia­le et du loge­ment) Loi d’orientation et de pro­gram­ma­ti­on pour la vil­le et la réno­va­ti­on urbai­ne (Gesetz über Stadt­ent­wick­lungs- und Stadt­um­bau­pla­nung)Zie­le:
  • Abbau ter­ri­to­ria­ler Gefäl­le­struk­tu­ren und Ver­bes­se­rung der Chan­cen­gleich­heit Dau­er­haf­te Sanie­rung von Wohn­raum und Umfeld mit der Schaf­fung von 200 000
  • Sozi­al­woh­nun­gen im Zeit­raum von 2004–2008
  • Unter­stüt­zung der wirt­schaft­li­chen Ent­wick­lung und Schaf­fung von Arbeits­plät­zen in den betrof­fe­nen Stadt­tei­len
  • Kampf gegen dau­er­haf­te Aus­gren­zung von über­schul­de­ten Haus­hal­ten

Beglei­ten­de Maß­nah­men:
Ein­füh­rung eines Comité Natio­nal d’évaluation des poli­ti­ques de la vil­le, einer Agence Natio­na­le pour la Réno­va­ti­on urbai­ne, ANRU und eines Obser­va­toire natio­nal des Zones Urbai­nes Sen­si­bles, ZUS
Ziel : « cas­ser les ghet­tos » -> Abriss, Umbau, Umstruk­tu­rie­rung
2004 Schaf­fung von 41 neu­en städ­ti­schen Frei­zo­nen (Zones Fran­ches Urbai­nes)

  • ins­ge­samt 85 städ­ti­sche Frei­zo­nen

Ver­ab­schie­dung des Plan de cohé­si­on socia­le (Plans für den sozia­len Zusam­men­halt)

 

 

4. Ergeb­nis­se der fran­zö­si­schen Stadt­po­li­tik

Bei der Umset­zung der fran­zö­si­schen Stadt­po­li­tik neh­men 2 Instru­men­te eine domi­nie­ren­de Stel­lung ein: die so genann­ten Zones Fran­ches Urbai­nes (ZFU), d.h. steu­er­li­che Frei­zo­nen sowie die Zones d’Education prio­ri­taires (ZEP) – beson­de­re schul­po­li­ti­sche För­der­zo­nen.

Heu­te exis­tie­ren 100 sol­cher steu­er­li­cher Frei­zo­nen ZFU, die sich – bei Unter­neh­mens­grün­dun­gen in aus­ge­wähl­ten Quar­tie­ren — durch eine vol­le Befrei­ung von der Gewer­be­steu­er sowie Kör­per­schafts­steu­er, beschleu­nig­te Abschrei­bungs­mög­lich­kei­ten und einer Befrei­ung vom Arbeit­neh­mer­an­teil der Sozi­al­ab­ga­ben für eine Dau­er von zwölf Mona­ten für den 4. – 50. Beschäf­tig­ten eines Betrie­bes aus­zeich­nen. Die Ein­füh­rung die­ser steu­er- und abga­be­be­frei­ten städ­ti­schen Frei­zo­nen 1997 kann trotz des hohen Finanz­auf­wan­des nach einer im Jahr 2003 vor­ge­leg­ten Bilanz für den ers­ten Fünf -Jah­res -Zeit­raum den­noch als rela­ti­ver Erfolg gewer­tet wer­den. Die Stu­die belegt, dass 12000 neue Unter­neh­men mit ins­ge­samt 46000 Arbeits­plät­zen in die­sen Quar­tie­ren ein­ge­rich­tet wor­den sind, von denen wie­der­um zwei Drit­tel neu geschaf­fe­ne Arbeits­plät­ze waren. Nahe­zu die Gesamt­heit die­ser von allen Abga­ben befrei­ten Arbeits­plät­ze in Unter­neh­men mit weni­ger als 50 Beschäf­tig­ten sind zeit­lich unbe­grenz­te Arbeits­ver­hält­nis­se. Die Klau­sel, der zufol­ge min­des­tens 20% der Beschäf­tig­ten aus dem Stadt­vier­tel selbst kom­men müs­sen, wur­de voll erfüllt, da der Pro­zent­satz in die­ser Kate­go­rie zwi­schen 25- und 30% vari­iert.

Die­sem rela­tiv erfolg­rei­chen Ansatz steht eine deut­lich schlech­te­re Bilanz der Poli­tik der Schul­för­de­rung in den so genann­ten Zones d’Education Prio­ri­taire ZEP gegen­über. Zie­le die­ses stadt­po­li­ti­schen Instru­ments waren ursprüng­lich der Abbau der Ungleich­ge­wich­te bei den schu­li­schen Leis­tun­gen und die Anglei­chung der all­ge­mei­nen Rah­men­be­din­gun­gen für die schu­li­sche Aus­bil­dung. Zu einem nie­der­schmet­tern­den Ergeb­nis auf der Basis einer brei­ten Eva­lu­ie­rung die­ser Poli­tik kommt aller­dings eine Unter­su­chung aus dem Jahr 2005: Sie zeigt, dass sich weder die Gefäl­le­struk­tu­ren ver­min­dert haben , noch daß der Schul­er­folg in den ZEP mess­bar erhöht wur­de; weder ist es gelun­gen, qua­li­fi­zier­te Leh­rer für die­se Poli­tik zu gewin­nen, noch ist es zu ver­bes­ser­ten Arbeits­be­din­gun­gen (z.B. bei der Schü­ler-Leh­rer Rela­ti­on) gekom­men — und das trotz eines beacht­li­chen zusätz­li­chen Mit­tel­ein­sat­zes in die­sen Schul­be­rei­chen.
Schlag­licht­ar­tig beleuch­tet des­halb die­ser empi­ri­sche Befund eine Rei­he von Defi­zi­ten nicht nur der Schul­po­li­tik, son­dern einer ter­ri­to­ri­al aus­ge­rich­te­ten Inte­gra­ti­ons­po­li­tik ins­ge­samt, wie sie in Frank­reich seit mehr als zwei Jahr­zehn­ten prak­ti­ziert wird. Bezo­gen auf die hier ange­spro­che­ne Bil­dungs­för­de­rung als Instru­ment der Stadt­po­li­tik wäre in ers­ter Linie eine ziel­ge­naue­re Aus­rich­tung der Mit­tel­ver­wen­dung in den ZEP not­wen­dig. Die damit ange­spro­che­ne Abkehr von einem häu­fig prak­ti­zier­ten Gieß­kan­nen­prin­zip gilt auch für ande­re För­der­be­rei­che der Stadt­po­li­tik. Eben­so wich­tig ist es, neue Leucht­turm- und Pilot­pro­jek­te zu ent­wi­ckeln, deren zen­tra­le Funk­ti­on dar­in liegt, die Logik des Aus­schlus­ses spe­zi­fi­scher Wohn­ter­ri­to­ri­en zu durch­bre­chen. Ein­zel­ne Initia­ti­ven, wie bei­spiels­wei­se der vom Insti­tut d’Etudes Poli­ti­ques in Paris prak­ti­zier­te erleich­ter­te Zugang zu die­ser Bil­dungs­ein­rich­tung für Stu­den­ten aus den Pro­blem­vier­teln, sind hier posi­tiv her­vor zu heben.

5. Schlussbemerkungen

Ver­sucht man in weni­gen Sät­zen den har­ten Kern des Pro­blems der räum­li­chen-sozia­len Segre­ga­ti­on in Frank­reich zu umrei­ßen, so bleibt fest­zu­hal­ten: im Gegen­satz zu einer häu­fig geäu­ßer­ten Mei­nung bezeich­nen kei­nes­wegs die kul­tu­rell-eth­ni­schen Kon­flikt­li­ni­en und dar­aus resul­tie­ren­de unter­schied­li­che Wert­ord­nun­gen die prio­ri­tä­ren Pro­blem­stel­lun­gen. Es sind viel­mehr zuneh­men­de räum­li­che und sozia­le Exklu­si­ons­pro­zes­se die das Fun­da­ment einer „Ghet­to­bil­dung à la fran­cai­se“ bil­den.

Woh­nungs­bau­po­li­tik und Stadt­ent­wick­lung müs­sen viel stär­ker als bis­lang auf eine sozia­le Mischung in den Quar­tie­ren aus­ge­legt wer­den. Dane­ben sind Arbeits­markt­in­te­gra­ti­on, Schul- und Aus­bil­dungs­för­de­rung wich­ti­ge Ansatz­punk­te einer inte­gra­ti­ons­po­li­tisch erfolg­rei­chen Stadt­po­li­tik, die die­se Exklu­si­ons­pro­zes­se stop­pen könn­ten.
Ob es aller­dings gelingt eine sol­che gebün­del­te und neu fokus­sier­te Stadt­po­li­tik ange­sichts des bestehen­den Pro­blem­drucks tat­säch­lich ein­zu­lei­ten und schritt­wei­se aus­zu­bau­en erscheint frag­li­cher denn je.

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